Model Baru Tatakelola Perikanan

Setiap tanggal 13 Desember setiap tahunnya Indonesia memperingati Hari Nusantara. Terkait hal itu penulis menyoroti tentang pentingnya tatakelola perikanan baik agar berdampak terhadap peningkatan kesejahteraan seluruh rakyat dan mengatasi problem kemiskinan serta kesenjangan.
Masalah ini telah mendapatkan perhatian serius dari pemerintah sejak berdirinya Kementerian Kelautan dan Perikanan (KKP) awal tahun 2000-an. Puncaknya, berlangsung tahun 2014 kala pemerintah memberantas secara masif kejahatan illegal unreported and unregulated fishing (IUUF). Meskipun ada yang menentangnya dengan dalih: mematikan industrialisasi perikanan, meningkatkan pengangguran hingga memiskinkan nelayan.

Di satu pihak argumentasi ini ada benarnya juga. Tapi, tidak semua wilayah di Indonesia mengalami deindustrialiasi dalam bidang perikanan, apalagi sampai gulung tikar. Makanya, wajar kebijakan-kebijakan radikal pemerintah memberantas kejahatan IUUF telah menaikan posisi tawar Indonesia dalam politik kelautan dunia dan jadi contoh. Pasalnya Indonesia mampu memperbaiki stok sumber daya ikannya dan menjamin keberlanjutan ekosistemnya.

Meta-Governance

Tatakelola perikanan menjadi hal pokok dalam menjamin keberlanjutan sumber daya ikan dan ekosistemnya. Terkait hal itu KKP telah mengeluarkan berbagai kebijakan strategis dan radikal untuk menata pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya ikan Indonesia. Jika, kita meminjam konsep Gray (2005), tatakelola yang dikembangkan KKP saat ini mengkombinasikan model yang bersifat hirarkis (hierarchical governance) yang berpusat pada negara dan partisipatoris (participatory governance).
Pasalnya, ada peran negara yang menegakkan aturan lewat pelarangan antara lain: kapal eks asing, transhipment di tengah laut, penggunaan alat tangkap yang tidak ramah lingkungan, penangkapan lobster, kepiting dan rajungan sehingga akan menjamin keberlanjutan dan kelimpahan sumber daya tersebut secara alamiah. Tetapi, pengelolaan berbasis masyarakat yang mempraktikan model manajemen kolaboratif juga diakomodasi. Sebab di Indonesia ini juga ada tatakelola perikanan yang berbasis masyarakat adat seperti sasi di Maluku, panglima Laot di Aceh dan Lubuk Larangan di Sumatera Utara, Riau dan Sumatera Barat.

Namun, praktek tatakelola yang dilakukan KKP mendapatkan kritikan tajam dari berbagai kalangan. Mulai dari parlemen, asosiasi/pengusaha perikanan hingga masyarakat sipil. Apalagi di anggota asosiasi/pengusaha perikanan sekaligus merangkap anggota parlemen. Suaranya pasti amat kencang. Kasus yang paling menonjol yaitu pelarangan cantrang yang memicu penentangan dari kelompok nelayan dan pengusaha ikan di Jawa Tengah. Selain itu, di Bitung juga bersuara nyaring terkait kebijakan KKP yang dianggap mematikan industri perikanan dan kehidupan nelayan di daerah itu. Meskipun dalam kenyataannya bisa berbeda karena adanya pengaruh faktor sosial-ekonomi, budaya (hubungan patron client) dan kelembagaannya.

Dalam perkembangannya, tatakelola perikanan di dunia ternyata mengalami proses dialektika baik secara konsepsional maupun praktiknya. Nyaris semua negara di dunia– termasuk yang memiliki kearifan lokal – mempraktikan konsep Eleanor Ostrom yang dianggap ampuh mencegah Tragedy of Common. Model Ostrom ini menfokuskan pada tiga aspek: (i) karakteristik sumber daya; (ii) penyusunan aransemen kelembagaan, dan (iii) pengaruh lingkungan eksternal terutama menolak adanya peran negara.

Cara pandang Ostrom ini bertentangan dengan kebijakan-kebijakan KKP karena dianggap terlalu dominan dan mengabaikan aspirasi nelayan dan pengusaha. Apakah itu benar adanya? Bergantung bagaimana cara menyikapinya. Menariknya, tatakelola perikanan yang diusung Ostrom justru mendapatkan kritik tajam dari Thang (2018).

Ia menilainya model Ostrom ini terlalu “bias masyarakat” (society centrics) dan mengabaikan peran negara dalam tatakelola perikanan. Negara tidak bisa begitu saja direduksi perannya. Belum lagi dalam implementasi model Ostrom ini kerapkali tidak sinkron antara konsep dengan praktiknya. Akibatnya, menimbulkan konflik antara pemangku kepentingan.

Untungnya, semenjak tahun 2014, KKP dibawah komando Susi Pudjiastuti melakukan kebijakan radikal dalam tatakelola perikanan sehingga berimbas pada perbaikan stok sumber daya ikan, menurunnya praktek IUUF, meningkatnya pendapatan negara bukan pajak (PNBP), perbaikan nilai tukar nelayan hingga negara pencuri ikan di Indonesia takut beroperasi di perairan kita. Tentu hal ini belum cukup karena ada saja kasus-kasus terbaru lewat manipulasi dokumen perdagangan hingga ekspor ilegal yang bersumber dari kejahatan IUUF.

Apa yang dikemukakan Thang sebagai kritikan atas model Ostrom, ternyata tidak lahir begitu saja. Ia mengkonstruksinya berbasiskan riset mendalam pada tiga negara berbeda yaitu Norwegia, Jepang dan Vietnam yang mempraktikan co-management ala Ostrom. Hasil kajiannya itu lalu sajikan dalam sebuah buku berjudul “Rethingking Fisheries Governance, The Role of States and Meta-Governance”. Pendek kata, Ia tidak menolak model co-management dalam tatakelola perikanan. Tetapi, mengoreksinya karena mengabaikan peran negara.

Dari kasus tiga Negara yang dipelajarinya, ternyata negara mesti diberi peran sebagai negosiator, pembuat aturan dan berdiri setara (equal) dengan aktor non-negara, kelompok pengguna lain dan asosiasi-asosiasi perikanan dalam mengelola sumber daya ikan. Makanya ia merevisi model yang dipraktikan selama ini. Agar peran negara tidak diabaikan, maka tatakelola perikanan di masa depan mesti dikembangkan model yang bersifat meta-governance.

Model yang memasukan peran negara untuk berdiri setara dengan pemangku kepentingan lain juga mengelola sumber daya ikan semisal asosiasi/pengusaha perikanan, aktor non-negara (gerakan masyarakat sipil) hingga masyarakat itu sendiri. Supaya kesetaraan bisa berjalan simultan dan berkelanjutan, maka tatakelola model meta-governance memiliki fungsi, pertama, mengarahkan (steering) yakni adanya jaminan bahwa semua tujuan manajemen strategis dalam pengelolaan sumber daya ikan mesti tercapai. Di dalamnya mencakup arahan tujuan, mekanisme koordinasi, dan kontrol terhadap kelembagaan tatakelola perikanan yang sifatnya spesifik. Misalnya, untuk pengelolaan perikanan skala kecil di suatu kawasan Teluk atau Selat.

Kedua, efektivitas yakni tatakelola yang dikembangkan mesti mampu memonitor dan mengawasi performa program aksi yang dicanangkan. Hal ini bertujuan agan mampu menilai tingkat keberhasilan dan kegagalannya terkait aransemen kelembagaan tatakelola yang dikembangkan. Mestinya, KKP melakukan hal ini karena belum ada penilaian komprehensif terkait kebijakan yang dijalankan selama ini.

Ketiga, pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya. Hal ini membutuhkan adanya kepemimpinan dan otoritas yang kuat, kebijakan fiskal dan moneter termasuk administrasi yang memadai, adanya pakar kebijakan perikanan yang kompeten, tersedinya dukungan informasi dan kemampuan menyebarluaskan hukum, aturan dan norma yang menjadi aransemen dalam tatakelola perikanan. KKP sekarang ini sebagian sudah memiliki hal itu, tinggal dukungan kebijakan fiskal dan moneter yang masih sulit diakses nelayan agar mempercepat proses penggantian alat tangkap yang ramah lingkungan, terkait kasus cantrang.

Keempat, demokratisasi yaitu terpenuhinya praktik dan norma demokrasi dalam tatakelola perikanan. Hal ini penting karena adanya kesetaraan antara pemangku kepentingan yang bersifat egaliter dan demokratis tanpa adanya dominasi, hegemoni hingga minim konflik berimbas pada keberlanjutan pengelolaan sumber daya ikan dan efektifnya praktek tatakelola yang dibangun.

Kelima, akuntabilitas yaitu adanya batasan pembagian tanggungjawab yang jelas di antara pemangku kepentingan yang terlibat dalam tatakelola perikanan. Sebab, jika hal ini dibiarkan akan menimbulkan asimetri informasi, kerugian negara akibat perilaku bisnis ilegal dan perburuan rente, hingga transhipment di tengah laut untuk menghindari pajak. Di sinilah peran negara diperlukan.

Keenam, tatakelola perikanan mesti mendapatkan legitimasi politik secara demokratis dan akuntabilitas publik (legitimasi input) sehingga dalam praktiknya berjalan efektif (legitimasi output). Imbasnya, sumber daya perikanan dan ekosistemnya menjadi terjamin keberlanjutannya. Hingga kini kebijakan tatakelola perikanan ala KKP mendapatkan legitimasi politik dan akuntabilitas publik di level domestik dan internasional karena dianggap Indonesia mampu menghentikan praktik IUUF secara efektif.

Mencermati, tatakelola perikanan yang dijalankan pemerintah saat ini mendekati apa yang dikonstruksikan Thang. Sebab, secara empiris tidak sepenuhnya berpusat pada masyarakat, tetapi juga negara juga tidak dominan. Negara lebih memerankan dirinya sebagai regulator, fasilitator dan negosiator dalam tatakelola perikanan karena kerapkali dalam proses aransemen kelembagaan juga melibatkan aktor non-negara (gerakan masyarakat sipil), asosiasi perikanan, pengusaha/korporasi dan organisasi nelayan.

Persoalannya adalah, apakah proses perumusan aransemen kelembagaan tatakelola perikanan berlangsung secara demokratis, akuntabel hingga punya legitimasi dari semua aktor yang terlibat? Jika tidak, maka proses kesetaraan belum terjadi sehingga negara masih tetap dominan. Secara substansial, tatakelola ala meta-governance ini sejalan dengan pasal 33 UUD 1945. Pasalnya ia mengamanatkan pentingnya peran negara dalam pengelolaan sumber daya alam yang menyangkut hajat hidup orang banyak. Salah satunya ikan. Merujuk dari peran yang dimainkan KKP saat ini, sejatinya telah berjalan pada rel yang tepat. Tinggal ke depannya bagaimana KKP dapat merumuskan model meta-governance ala Indonesia yang mampu menciptakan kesetaraan pemangku kepentingan sehingga tidak menimbulkan kontroversi dan konfliktual yang berkepanjangan. Semoga!.

*Dosen Bioindustri Universitas Trilogi/ Direktur Pusat Kajian Pembangunan Kelautan dan Peradaban Maritim