Peneliti Tanggapi Soal Perppu Covid-19

JAKARTA – Peneliti Instutute for Development of Economics and Finance (INDEF), Abra El Talattov, menilai secara implisit latar belakang Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Nomor 1 Tahun 2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan untuk Penanganan Pandemi Corona Virus Disease (Covid-19), yang dikeluarkan oleh pemerintah pada 31 Maret 2020, didasari pada asumsi pemerintah terhadap dua hal. Pertama, pandemi dan dampak ekonomi serta sosial turunannya akan mulai mereda pada 2022.

“Asumsi ini penuh ketidakpastian, karena sangat terkait dengan banyak faktor, mulai dari keberhasilan penanganan aspek Covid-19,  dari sisi kesehatan, penemuan vaksin, ekonomi global, dan lainnya,” papar Abra, berdasarkan rilisnya yang diterima Cendana News, Selasa (19/5/2020) pagi.

Ke dua, yaitu dengan mulai meredanya dampak tersebut, maka recovery ekonomi dapat segera dimulai dan diikuti dengan perbaikan postur Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (BPBN).

“Ini terlepas dari model recovery yang dipercaya akan terjadi, apakah V-shaped atau U-shaped,” tukasnya.

Namun, menurutnya, hal ini nampaknya dikhawatirkan akan sulit untuk terjadi karena beberapa isu. Dan, dalam literatur makroekonomi dikenal istilah konsolidasi fiskal, yaitu suatu kerangka kebijakan yang ditujukan untuk mengurangi beban utang publik dan defisit anggaran pemerintah.

Konsolidasi fiskal menjadi krusial, terutama pada masa setelah krisis dan recovery, yang mana anggaran pemerintah kemungkinan akan menyimpang dari disiplin fiskal yang biasa diterapkan di masa normal.

“Konsolidasi fiskal penting, agar dalam jangka panjang keberlanjutan fiskal tetap terjaga, sehingga bisa mendukung pertumbuhan ekonomi jangka panjang,” imbuhnya.

Lebih lanjut Abra menjelaskan, konsolidasi fiskal bergantung pada tiga hal. Yaitu, peningkatan penerimaan negara, terutama pajak, efisiensi belanja, dan strategi pengelolaan pembiayaan pemerintah.

Terkait tiga hal itu, pertama, hubungan antara PDB dan penerimaan pajak, yang digambarkan dengan elastisitas penerimaan pajak atau perpajakan terhadap PDB (tax buoyancy), tidak selamanya asimetris dan konstan.

Sehingga, hal ini menurutnya mencerminkan berapa persen pertumbuhan penerimaan pajak sebagai akibat dari 1 persen pertumbuhan ekonomi.

“Angka elastisitas tersebut diduga tidak konstan antara pada masa normal, krisis, dan recovery,” ujarnya.

 

Karena perencana fiskal biasanya menggunakan angka elastisitas jangka panjang, yang belum tentu sama dengan angka jangka pendeknya.

Sementara itu, penelitian Sancak, Velloso, dan Xing tahun 2010 menemukan, bahwa perbedaan elastisitas dengan jangka pendek ini terjadi, dan menyarankan agar perencana fiskal juga memasukkan faktor siklus bisnis dalam modelnya.

Studi International Monetary Fund (IMF) 2015 juga memperingatkan adanya dampak krisis terhadap kepatuhan pajak. Selain itu, kondisi dapat diperparah jika terdapat kelambanan waktu (time lag) antara recovery ekonomi dan recovery anggaran pemerintah.

Setidaknya, jelas dia, terdapat alasan institusional dan behavioral (perilaku) atas hipotesis ini. Ekonomi digerakkan oleh perusahaan dan individual yang fleksibel dan bergerak merespons insentif.

“Sementara fiskal, terutama pajak sangat kompleks dan terkait dengan situasi politik, siklus anggaran, birokasi dan kapasitas aparat negara dalam mengeksekusi kebijakan,” ungkapnya.

Sedangkan studi empiris Dudine dan Jales (2017), emerging economies memiliki kecepatan recovery total penerimaan pajak yang cepat pascaresesi dibanding negara maju.

Namun, kata Abra, hasil studi tersebut perlu diinterpretasikan lebih seksama, karena kecepatan recovery diduga berbeda antarjenis penerimaan pajak.

Jenis pajak yang relatif lebih cepat menurut studi tersebut adalah Personal Income Tax (PIT) dan Tax on Goods and Services (TGS), sementara Corporate Income Tax (CIT) sedikit lebih lambat. Pada konteks Indonesia, data LKPP 2018 menunjukkan rasio PPh Nonmigas Badan sebesar 54 persen sedikit lebih besar dari PPh Nonmigas OP 45,3 persen.

Adanya time lag tersebut, menurut dia pada akhirnya akan berisiko terhadap proyeksi penerimaan pajak pasca 2022. Apalagi, berkaca pada kinerja penerimaan pajak dalam situasi normal lima tahun terakhir saja rata-rata hanya tumbuh 6,22 persen.

“Dengan pertumbuhan penerimaan pajak pada 2020 yang hanya 1,74 persen, mestinya menjadi fakta yang perlu dicermati dalam mengekspektasikan kemampuan ekonomi untuk memompa pajak pascapandemi,” tandasnya.

Di samping itu, tambah dia,  pemerintah juga harus mengantisipasi adanya potensi kehilangan pajak hingga Rp87 triliun pada 2023 akibat pemangkasan tarif PPh badan, dari 25 persen menjadi 20 persen dalam RUU Omnibus Law Perpajakan yang saat ini juga tengah dikebut pemerintah dengan DPR.

Dia mengimbau, Indonesia juga harus mewaspadai kondisi hysteresis yang dapat berdampak jangka panjang. Secara sederhana, kata Abra, yakni hipotesis hysteresis terjadi ketika dampak suatu shock di jangka pendek memiliki efek jangka panjang yang permanen.

Hipotesis ini awalnya dikembangkan untuk kondisi pasar tenaga kerja ketika terjadi pengangguran siklikal, yang akan mempengaruhi keadaan pekerja dalam jangka panjang.

Namun jelas dia lagi, selain dari tenaga kerja, kasus pandemi Covid-19 dapat berdampak pada perusahaan yang mulai menyesuaikan teknologi yang menurunkan permintaan tenaga kerja.

Sehingga pada akhirnya berdampak pada struktur penerimaan pajak penghasilan. Meskipun dampak bersih (net benefits) hal ini juga dapat positif dalam jangka panjang.

Lebih lanjut diungkapkan lagi, bahwa konteks Perppu Nomor 1/2020 dapat pula dianggap sebuah institutional hysteresis, yang menurut Blanchard, Cerutti, dan Summers adalah kebijakan dan perubahan regulasi yang diambil untuk merespons situasi krisis.

Sehingga terdapat dugaan, bahwa situasi tersebut dapat mempengaruhi hubungan jangka panjang antara PDB dan penerimaan pajak.

Konsolidasi fiskal juga berpotensi gagal tercapai akibat belanja pemerintah yang tidak terkendali dan inefisien.

Dalam lima tahun terakhir, belanja pemerintah pusat rata-rata tumbuh 5,85 persen. “Bahkan melalui Perppu Nomor 1/2020 atau yang dikenal Perppu Covid-19, pertumbuhan belanja pemerintah pusat tahun 2020 melonjak 23,5 persen dibandingkan realisasi 2019,” urainya.

Menurutnya, pemerintah juga perlu mencermati besarnya belanja jaring pengaman sosial yang mencapai Rp110 triliun memiliki trade off terhadap penerimaan pajak, karena sifatnya yang dikecualikan dari pungutan pajak.

Normalisasi fiskal makin berat karena kapasitas belanja pemerintah untuk menstimulasi pertumbuhan ekonomi melalui belanja modal makin tergerus.

Komitmen pemerintah pusat dalam mengalokasikan belanja modal kian dipertanyakan. “Ini karena proporsinya terus menciut dari 18,21 persen pada 2015 menjadi tersisa hanya 11,31 persen pada APBN 2020,” tukasnya.

Kondisi ini, menurutnya sangat terbalik dengan belanja bunga utang yang mendapat karpet merah. Karena pangsanya terhadap belanja pemerintah pusat terus menanjak dari 13,18 persen pada 2015 menjadi 18,38 persen pada 2019.

Selanjutnya, jelas dia, adalah kunci merawat kesehatan fiskal tidak lepas dari kemampuan otoritas dalam menerapkan strategi pembiayaan utang yang efektif.

Pascakrisis 1998, pemerintah telah menggeser sumber pembiayaan utang dari pinjaman bilateral dan multilateral menjadi rezim penerbitan Surat Berharga Negara (SBN).

Tercatat dari total utang pemerintah Rp5.192 triliun per Maret 2020, proprosi SBN mencapai 82,67 persen. Padahal, langkah menutup defisit dengan mengandalkan SBN juga memiliki risiko yang besar terhadap keberlangsungan fiskal, terutama dari segi beban bunga.

“Apalagi, faktanya pemerintah Indonesia dikenal loyal memberikan bunga SBN yang tinggi,”

Sehingga tingginya kebutuhan pembiayaan utang tahun ini yang mencapai Rp1.439,8 triliun di tengah masifnya pembalikan dana asing (capital outflow), juga akan menjadi faktor pendorong naiknya biaya utang pemerintah (cost of fund). 

Buktinya, ungkap Abra, yield obligasi negara tenor 10 tahun terus melesat dari 7,09 persen pada awal Januari 2020 menjadi 8 persen pada awal Mei 2020.

Begitu pula defisit yang besar pada tahun berjalan, berisiko meningkatkan pembayaran bunga utang yang signifikan langsung di tahun berikutnya.

“Ini karena skema utang dengan SBN tidak mengenal grace period selayaknya pinjaman bilateral atau multilateral,” tutupnya.